在全国几乎所有的大中城市,政府通过事先征收国有企业或者集体经济组织的土地,建立土地储备中心,形成了政府储备土地,择机挂牌出让的土地储备制度。现在看来,这项制度的合理性与合法性值得探讨。
近年来由于政府征收征用土地而造成的纠纷不断增多,究其原因就在于,政府把土地储备看作是房地产宏观调控的杠杆,试图借助于土地供给市场,落实政府的城市规划和房地产宏观调控政策。但这样做既不符合经济规律,同时也不具有合法性。
从经济的角度来看,土地储备制度带来的一个实际后果是,在土地供给相对紧张的情况下,政府利用行政权力,事先将单位使用的国有土地或者拥有的集体所有土地征收或者征用,再根据市场供求关系,通过招标、拍卖等方式,赚取土地差价。这种与民争利的行为,损害了土地所有权人或者使用权人的利益,同时又在客观上造成了土地供求关系紧张,增加了房地产开发商的用地成本。
根据我国《物权法》第42条的规定,“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。这一规定具有两个实质性要件,一是征收土地必须是“为了公共利益的需要”;二是“依照法律规定的权限和程序”。事实上,土地储备既没有明确的法律规定,同时也很难判定是否为了公共利益的需要。从立法的角度来分析,“为了公共利益的需要”只能体现在具体的法律关系中。由于政府提前征收土地,建立土地储备制度,从而割断了房地产开发法律关系,使得土地征收阶段很难体现“公共利益的需要”。